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彭婉如文教基金會
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台灣托育制度如何從零和走向共贏?

簡而言之,不論對於托育服務漫天要價的歪風,或是違法犯紀的行為,政府都完全束手無策。為此,政府於三十幾年前就開始進行改革的行動,但卻屢戰屢敗。最近一次改革努力於十年前展開,其所擬定的「兒童教育與照顧法草案」,至今還躺在立法院。

        我國社會所急迫需要的托育制度改革,為何延宕至今?道理很簡單,我國營利幼托機構服務量所佔比例超過七成(高度資本主義的美國都不到三成,瑞典為百分之四),每一波托育制度改革努力,到後來都形成「業者(藉其政治勢力)護利」與「政府主管機關本位主義」的零和對峙,以致徒勞無功。今天我們談解決辦法,一定要從打破這個僵局著手,才有突圍的可能。
        當前的幼托政策情勢,比以往更為險惡。迫於超低生育率的壓力,各級政府陸續推出或規劃各種大規模補助或委辦托育方案,包括幼兒教育券、保母托育補助、合作園所(委託私立園所辦理五歲免學費),以及五都候選人紛紛提出的廣設委辦園所。這些政策都是在品質無保障(已有妥善管理制度的保母托育除外)、價格昂貴的既有托育服務的基礎上實施,若不趕快制定配套法律與制度,可以預見將如幼教券政策一樣,政府花費甚鉅,卻無法導正托育市場的失靈。
        如何突破政府與業者的零和對峙?這裡面有一個簡單易行的邏輯,那便是讓決策體系打破政府與業者「捉對廝殺」的線性關係,成為立體的平衡結構,其辦法為:責成政府主管機關設置「公共托育服務審議委員會」,邀請與托育相關的社會各方(學者專家、家長、婦女、勞工、教保人員、企業、私立幼托業者)共同針對政府自辦、委辦、補助的托育措施,定期審議其規格(包括服務內容、管理規範、收費金額等事項)。
        以上做法老早就不斷被提出,譬如,王順民教授在一篇申論如何從「家庭照顧」(即由個別家庭照顧自己的小孩)轉變為「照顧家庭」(由國家和社會提供托育服務來照顧家庭)的論文中,即提出相同的建議:「正視市民社會裡公共議題、公共旨趣之理性對話情境的協商機制設計如何建制完成與有效運作」。同樣的,希拉蕊柯林頓也曾提出「全村[全社會]協力育兒」之議,但是,在高度個人主義化與資本主義化的美國,這並無實現的可能,以致決策由傳統家庭主義(主張育兒是母親的天職)和自由主義(主張國家不應干涉市場機制或介入人民私事)兩方主導,女性與勞工的需求備受漠視,加上其殘補模式福利措施(針對失業貧窮家庭提供育兒補助)的逆向誘導,使得今天美國有超過四分之一的兒童淪落貧窮線之下!而為數眾多的兒少未能受到良好教育與照顧的結果,也使美國成為世界上犯罪率和再犯率最高的國家之一。相較之下,台灣會走向哪個方向呢?
        台灣婦女運動陣營早在十幾年前就提出結合「照顧(托育與長照)公共化」與「民主審議機制」的建言,並已經透過行政院婦女權益促進委員會,成功推動「保母托育管理與托育費用補助」政策。這項政策上路兩年半之後的今天,以往屢見不鮮的保母托育事件已經大幅度減少,可見其建立於民主審議機制上的管理制度是成功的,藉著融合各方的需求與意見,而打破「政府受困於業者」的僵局,因此能夠有效管理──這是我國托育制度史上的破天荒第一遭!但是,對於保母托育收費金額的審議,卻受阻於「破壞市場機制」之論而破功。試問:連計程車、瓦斯、有線電視等費用都可以審議訂定,為何獨獨家庭生活基本所需的托育服務卻不行?
        「全村協力」模式審議機制具有更根本的意義和作用,那便是對於育養的價值與方法的思考。譬如,我國保母托育無比昂貴,主要原因之一是父母們普遍希望保母只帶一或二名幼兒,而其實這樣是愛之適足以害之,會剝奪幼兒的社會關係學習。世界上保母制度做得最好的丹麥和瑞典,讓每個保母平均帶四個小孩,不僅能讓小孩學會待人處世,也因此而能做到平價。如果我們透過審議機制達成這種共識,就能透過保母管理系統進行保母再訓練,安排每位保母帶三至四個小孩,並大幅降低單價,如此才能讓一般勞工家庭幼兒享受優質保母托育。

        由此可見,設立托育服務審議機制的建議值得社會深思。而有鑒於能否儘速扭轉生育率劣勢,促進「壯有所用,幼有所長」模式的良性生育,攸關我國社會的存續,我們實在有必要儘速正式立法,規定於中央和直轄市、縣市設立雙層「公共托育服務審議委員會」,分別負責制定托育公共化政策及其服務方案的全國性規格,與審定托育服務的因地制宜事項。如此才有可能落實「照顧家庭」,協助女性兼顧工作與育兒,從而有效提振生育率,不僅讓整個社會受惠,連私立業者也才有活命之路。
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